立法是通過(guò)法定程序?qū)Ⅻh的主張和人民意志法律化、制度化的重要政治活動(dòng)。立法法是規(guī)定國(guó)家立法制度、規(guī)范立法行為的重要法律,被稱(chēng)為“管法的法”。
2000年3月,九屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了立法法,對(duì)我國(guó)的立法體制、立法權(quán)限、立法程序、立法監(jiān)督等作出全面規(guī)定。15年后,2015年3月,十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)決定部署,在總結(jié)立法法實(shí)施經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,通過(guò)了關(guān)于修改立法法的決定。這是立法法頒布施行后的首次修改,可以說(shuō)是我國(guó)立法史上一個(gè)新的里程碑。
4年過(guò)去了,伴隨修改后的立法法實(shí)施,無(wú)論是國(guó)家還是地方,立法工作都取得了巨大成就。全國(guó)人大及其常委會(huì)和有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì),堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一,圍繞貫徹黨中央決策部署,堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法,充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用,發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,堅(jiān)持立法決策和改革決策相結(jié)合,堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治,以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系進(jìn)一步完善,有效推動(dòng)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。
人大在立法工作中充分發(fā)揮主導(dǎo)作用
立法是憲法賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用,是人民代表大會(huì)制度的題中應(yīng)有之義,是加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代立法工作的必然要求,也是不斷提高立法質(zhì)量和效率的新要求。
黨的十八屆四中全會(huì)決定提出,健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。修改后的立法法完善了立法體制機(jī)制和程序,加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌,規(guī)范立法活動(dòng),明確人大在立法中要發(fā)揮主導(dǎo)作用。
“可以說(shuō),修改后的立法法實(shí)施以來(lái)的一個(gè)重要成績(jī),就是人大主導(dǎo)立法作用得到重視和得以加強(qiáng)?！比A東師范大學(xué)立法與法治戰(zhàn)略研究中心主任、教授陳俊指出。
修改后的立法法實(shí)施以來(lái),從國(guó)家層面看,全國(guó)人大常委會(huì)不斷健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制,把握好立項(xiàng)、起草、審議等幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。全國(guó)人大及其常委會(huì)注重發(fā)揮人民代表大會(huì)立法職能,連續(xù)5年提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議重要法律案,即2015修改立法法、2016年制定慈善法、2017年制定民法總則、2018年修改憲法和制定監(jiān)察法、2019年制定外商投資法。此外,還建立全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草重要法律草案制度,截至2018年12月,共組織起草或提請(qǐng)審議法律案70件次。
從地方層面看,近些年來(lái),一些地方人大積極開(kāi)展地方人民代表大會(huì)行使立法權(quán)的探索。比如,北京市、湖北省人民代表大會(huì)分別制定《北京市大氣污染防治條例》和《湖北省水污染防治條例》。2016年,浙江省寧波市人民代表大會(huì)審議通過(guò)《寧波市大氣污染條例》。今年1月31日,上海市十五屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》?！鞍l(fā)揮省級(jí)和設(shè)區(qū)的市地方人民代表大會(huì)立法主導(dǎo)作用,有利于改變?nèi)舜笾鲗?dǎo)立法等同于人大常委會(huì)主導(dǎo)立法的慣性認(rèn)識(shí)和做法?！标惪≌f(shuō)。
設(shè)區(qū)的市地方立法工作穩(wěn)步推進(jìn)
賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),是立法法修改的一個(gè)重要內(nèi)容,也是實(shí)施的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)。
黨的十八屆四中全會(huì)決定提出,明確地方立法權(quán)限和范圍,依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。為落實(shí)好黨中央的精神,修改后的立法法依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),將享有地方立法權(quán)的城市由49個(gè)較大的市擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市,同時(shí)對(duì)地方立法權(quán)限和范圍作出明確規(guī)定。2018年3月,十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案增加設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的規(guī)定,以根本法的形式確認(rèn)了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。
修改后的立法法實(shí)施后,各省區(qū)市人大常委會(huì)、各設(shè)區(qū)的市、各有關(guān)方面做了大量貫徹落實(shí)工作。來(lái)自全國(guó)人大常委會(huì)法工委的數(shù)據(jù)顯示,截至2018年底,立法法通過(guò)后新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市(239個(gè))、自治州(30個(gè))和不設(shè)區(qū)的地級(jí)市(4個(gè)),共有273個(gè),已經(jīng)批準(zhǔn)272個(gè)市、州可以開(kāi)始制定地方性法規(guī)。經(jīng)市州人大及其常委會(huì)審議通過(guò)并報(bào)經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)848件。其中,制定立法條例217件,制定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面事項(xiàng)的地方性法規(guī)631件。
隨著修改后的立法法實(shí)施,地方立法程序得到規(guī)范,地方立法監(jiān)督工作得到加強(qiáng),立法工作機(jī)制也得到細(xì)化。以浙江省為例,浙江人大按照修改后的立法法的要求,進(jìn)一步推進(jìn)立法精細(xì)化精準(zhǔn)化,立法選項(xiàng)上更加貼近改革發(fā)展和人民群眾關(guān)注重大問(wèn)題,出臺(tái)了保障“最多跑一次”改革規(guī)定等,同時(shí)采取多種形式推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法,確保設(shè)區(qū)的市出臺(tái)了一批較高質(zhì)量的法規(guī)。
“地方立法權(quán)下放之后,新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市正在積極探索創(chuàng)新工作方式方法,妥善處理本地立法需求與立法權(quán)限的關(guān)系,有序推進(jìn)地方立法工作。可以說(shuō),修改后的立法法已經(jīng)對(duì)地方立法工作產(chǎn)生了積極影響,尤其是在推動(dòng)和保障改革發(fā)展和保障國(guó)家法律法規(guī)精準(zhǔn)落地方面,初步顯現(xiàn)了特有的作用?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法制工作委員會(huì)主任丁祖年說(shuō)。
備案審查工作取得實(shí)效
備案審查,是保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實(shí)施、保護(hù)公民法人合法權(quán)利的重要制度。
修改后的立法法實(shí)施之后,近年來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)法工委先后對(duì)有關(guān)道路交通管理、建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)、計(jì)劃生育管理、著名商標(biāo)制度等地方性法規(guī)和有關(guān)附條件逮捕、夫妻共同債務(wù)承擔(dān)等司法解釋中存在的問(wèn)題提出處理意見(jiàn)、積極督促糾正；集中開(kāi)展審查研究,重點(diǎn)針對(duì)有關(guān)道交管理措施和行政處罰、行政強(qiáng)制的規(guī)定是否符合上位法,是否不當(dāng)限制公民權(quán)利或者增加公民義務(wù)進(jìn)行。與此同時(shí),針對(duì)涉及預(yù)算審查監(jiān)督、地方選舉制度、行政審批制度改革、自然保護(hù)區(qū)、公民誠(chéng)信“黑名單”等內(nèi)容的地方性法規(guī)中存在的與上位法規(guī)定不一致等問(wèn)題,有重點(diǎn)地進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審查研究,督促予以糾正。
對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)清理,也是與立法工作密切相關(guān)的一項(xiàng)工作。2018年7月,全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》,明確提出:“抓緊開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的全面清理工作,對(duì)不符合不銜接不適應(yīng)法律規(guī)定、中央精神、時(shí)代要求的,及時(shí)進(jìn)行廢止或修改?！背Ｎ瘯?huì)辦公廳向有關(guān)方面發(fā)函,要求做好相關(guān)規(guī)范性文件的全面清理工作。法工委向各省(區(qū)、市)人大常委會(huì)發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)加快大氣污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法工作的意見(jiàn)》。截至2018年12月,31個(gè)省(區(qū)、市)均已反饋清理工作情況,共發(fā)現(xiàn)需要研究處理的法規(guī)1029件,已修改514件、廢止83件,還有432件已列入立法工作計(jì)劃,擬抓緊修改或者廢止。同時(shí),28個(gè)省(區(qū)、市)人大常委會(huì)已經(jīng)完成制定、修改大氣污染防治條例工作。
值得一提的是,繼2017年12月全國(guó)人大常委會(huì)首次聽(tīng)取有關(guān)備案審查工作情況的報(bào)告,全國(guó)人大常委會(huì)于2018年再次聽(tīng)取和審議年度備案審查工作情況報(bào)告。據(jù)悉,這一內(nèi)容已經(jīng)制度化,今后每年全國(guó)人大常委會(huì)都將聽(tīng)取和審議備案審查年度報(bào)告。
目前,“有件必備,有備必審,有錯(cuò)必糾”已經(jīng)形成機(jī)制；全國(guó)統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)正在抓緊建設(shè)并已取得重要進(jìn)展,下一步還將推動(dòng)地方人大信息平臺(tái)延伸到設(shè)區(qū)的市、自治州、自治縣。尤其是通過(guò)公布一批典型案例,糾正了一些突出的,和憲法、上位法不符合的地方性法規(guī)。
曾參與立法法修改,并就地方法院越權(quán)制定司法解釋性質(zhì)文件向全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出審查建議的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院榮譽(yù)學(xué)部委員、中國(guó)社科院法學(xué)所研究員、公法研究中心主任李步云認(rèn)為,通過(guò)備案審查制度督促有關(guān)部門(mén)對(duì)違法文件進(jìn)行糾正,是維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一的需要,也是維護(hù)憲法法律權(quán)威的需要,是社會(huì)主義法治建設(shè)的一大進(jìn)步。（記者
朱寧寧）
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