“全票通過！”廣東省惠州西湖風景名勝區(qū)的保護和管理有法可依了！近日召開的惠州市十二屆人大常委會第二十五次會議表決通過了《惠州西湖風景名勝區(qū)保護條例》（下稱“條例”），該條例報請省人大常委會審查批準后即可頒布施行。
《惠州西湖風景名勝區(qū)保護條例》是惠州表決通過的第五部地方性法規(guī)。2015年3月，修改后的《立法法》賦予設區(qū)的市地方立法權。同年5月28日，惠州市成為全省首批開始行使地方立法權的市之一。
4年多的時間里，惠州深入推進科學立法、民主立法、依法立法，在立法項目的選擇上，惠州市人大常委會優(yōu)先選取與本市綠色發(fā)展、生態(tài)建設相適應的立法項目，注重突出惠州特色、體現(xiàn)惠州需求、服務惠州發(fā)展，地方立法工作取得積極成效。
除了一部程序法（《惠州市制定地方性法規(guī)條例》）外，惠州先后為保護一條江（西枝江）、一座城（歷史文化名城）、一座山（羅浮山）、一個湖（惠州西湖）進行立法，彰顯惠州立法特色。
剛獲表決通過的《惠州西湖風景名勝區(qū)保護條例》有何亮點？為何要立法保護西湖風景名勝區(qū)？
背景：通過立法破解保護和管理難題
西湖是惠州一張靚麗名片，西湖風景名勝區(qū)是國家重點風景名勝區(qū)，形成發(fā)展至今已有1600多年的歷史，惠州在保護西湖方面做了大量的工作，成效良好。
惠州市人大法制委員會主任委員巫民慧說，隨著近年來經(jīng)濟社會的發(fā)展和城市建設步伐的加快，西湖風景名勝區(qū)的管理和保護工作難度不斷加大，面臨嚴峻挑戰(zhàn)，比如截污措施不到位，風景名勝區(qū)內(nèi)及周邊長期存在損害景觀質(zhì)量的行為和活動，保護管理工作協(xié)調(diào)機制不夠健全，風景名勝區(qū)執(zhí)法陷入困境等，亟需通過地方立法加大保護力度、提升保護實效。
隨著社會經(jīng)濟發(fā)展也伴生了許多問題，如西湖客流量增加帶來管理壓力增大、機制不健全以致管理缺位、配套建設滯后造成各種保障不力等，在一定程度上影響了西湖景區(qū)日常管護和品質(zhì)提升。為了補齊制度建設的短板，建立長效機制，引導西湖風景名勝區(qū)保護工作走上法治化、制度化、規(guī)范化軌道，在惠州獲得地方立法權后，盡快制定出臺《惠州西湖風景名勝區(qū)保護條例》十分必要。
亮點：風景名勝區(qū)內(nèi)湖泊實行湖長制管理
如何保護西湖風景名勝區(qū)一直備受關注。條例適用于惠州西湖風景名勝區(qū)的規(guī)劃、保護、利用和管理，明確惠州西湖風景名勝區(qū)由西湖景區(qū)和紅花湖景區(qū)組成，其中西湖景區(qū)包括平湖、豐湖、南湖、菱湖、鱷湖五個景區(qū)，紅花湖景區(qū)則包括高榜山和紅花湖兩個景區(qū)。
為了進一步落實綠色發(fā)展理念，結(jié)合惠州實際，惠州西湖風景名勝區(qū)內(nèi)湖泊實行湖長制管理，由市人民政府和惠城區(qū)政府確定的湖長組織領導水資源保護、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。
巫民慧說，近年來，隨著城市更新改造步伐加快，惠州西湖周邊建筑特別是高層建筑逐年增多，建設風格不協(xié)調(diào)，視線通廊遭到破壞，導致湖城關系漸趨緊張，惠州西湖面臨著被圈景的危機。為此，條例明確，惠州西湖風景名勝區(qū)應當依照風景名勝區(qū)總體規(guī)劃要求控制建筑高度。除風景園林中的塔、閣等標志性建筑物外，風景名勝區(qū)內(nèi)建筑物、構筑物的高度不得超過三層，檐口高度不得超過12米。
雖然近年來惠州對西湖水質(zhì)進行了大力整治，但水質(zhì)問題仍然嚴重。巫民慧說，從立法調(diào)研的情況看，造成水質(zhì)問題的根本原因在于湖泊生態(tài)功能多樣性缺失，生態(tài)的自我調(diào)節(jié)恢復功能遭到破壞。為了提高風景名勝區(qū)水生態(tài)系統(tǒng)自凈能力，條例明確，市政府應當建立惠州西湖風景名勝區(qū)水環(huán)境保護長效管理機制，采取截污、引清、清淤、生態(tài)修復、駁岸治理等措施改善風景名勝區(qū)水質(zhì)，提高水生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力。惠州西湖風景名勝區(qū)管理機構應當建立惠州西湖風景名勝區(qū)水質(zhì)監(jiān)測預警制度，進行水質(zhì)監(jiān)測，評估水體富營養(yǎng)化狀況，并向社會公開相關信息。
在污水排放和處理方面，條例明確，市政府應當統(tǒng)籌規(guī)劃和建設惠州西湖風景名勝區(qū)污水集中處理設施及配套管網(wǎng)，實行雨污分流。禁止利用滲井、滲坑、裂隙，私設暗管或者采取其他逃避監(jiān)管的方式向風景名勝區(qū)水體排放水污染物。同時明確，惠州西湖風景名勝區(qū)內(nèi)不得新建排污口。未按照規(guī)定設置的排污口，由生態(tài)環(huán)境主管部門責令限期拆除；無責任（認領）者的排污口，由風景名勝區(qū)管理機構予以封堵。
西湖風景名勝區(qū)是惠州的城市名片，為落實對景區(qū)資源的保護，條例以列舉的方式明確規(guī)定了風景名勝區(qū)內(nèi)禁止行為的執(zhí)法主體及處罰幅度，包括破壞界碑界樁、放生、游泳、垂釣、非法捕撈、攜帶犬只進入景區(qū)、使用高音喇叭等。其中明確，在惠州西湖風景名勝區(qū)內(nèi)游泳的，由城市管理綜合執(zhí)法部門責令停止違法行為，處50元以上200元以下罰款。在惠州西湖風景名勝區(qū)內(nèi)放生的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者林業(yè)主管部門責令停止違法行為，處50元以上200元以下罰款；造成嚴重后果的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者林業(yè)主管部門責令采取補救措施，并處1000元以上3000元以下罰款；造成損失的，依法承擔民事賠償責任。巫民慧說，明確設置法律責任的最終目的不在于處罰，而在于樹立正確的行為導向和立法導向。
建議：加大條例宣傳普及和執(zhí)法檢查力度
惠州市人大常委會組成人員提出，西湖風景名勝區(qū)是國家5A級風景名勝區(qū)，也是惠州一張靚麗的名片。這部法規(guī)的出臺必將會為進一步擦亮惠州這張名片發(fā)揮重要的促進和保障作用，要切實提高貫徹法規(guī)的積極性和主動性。要嚴格落實責任，加大法規(guī)宣傳力度。政府及有關部門要嚴格按照法規(guī)規(guī)定落實各自職責。同時，按照“誰執(zhí)法誰普法”的要求，對法規(guī)進行多渠道、多形式、全方位的宣傳普及，為法規(guī)實施營造良好輿論氛圍。
同時，要加大執(zhí)法檢查力度。市人大常委會要把加強對法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查擺上重要議事日程，持續(xù)跟蹤法規(guī)出臺后的實施情況，認真研究、強化措施，確保法規(guī)有效貫徹實施。
4年來惠州先后立法保護“江城山湖”
1.保護一條江
《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護條例》自2016年6月1日起施行。
2.保護一座城
《惠州市歷史文化名城保護條例》自2017年3月1日起施行。
3.保護一座山
《惠州市羅浮山風景名勝區(qū)條例》自2018年5月1日起施行。
4.保護一個湖
《惠州西湖風景名勝區(qū)保護條例》于2019年8月27日獲表決通過。
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惠州首部地方法規(guī)《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護條例》實施3年
西枝江干流水質(zhì)
保持良好
2016年6月1日，備受關注的惠州首部地方性法規(guī)《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護條例》（下稱《條例》）正式落地施行。時隔3年，條例的實施給西枝江帶來怎樣的變化？
惠州市人大常委會今年6月起用2個月的時間，邀請市人大代表，通過書面自查與座談評議相結(jié)合、明察與暗訪相結(jié)合、集中檢查與專題調(diào)研相結(jié)合，對條例的實施情況進行全面“體檢”。這是惠州對該條例進行的第三次“體檢”，也是“體檢”項目最全的一次。
本次“體檢”報告已出爐，“體檢”中發(fā)現(xiàn)的6個問題已轉(zhuǎn)交相關縣（區(qū)）政府和職能部門依法處理。近日召開的市十二屆人大常委會第二十五次會議聽取和審議市人大常委會執(zhí)法檢查組《關于檢查<惠州市西枝江水系水質(zhì)保護條例>實施情況的報告》。
通過“體檢”提高惠州立法質(zhì)量
“社會各界的關注是開展執(zhí)法檢查的重要推手?！被葜菔腥舜蟪Ｎ瘯墙ōh(huán)資工委主任、執(zhí)法檢查組副組長黃水祥說，對法規(guī)實施情況進行“體檢”，對于提高惠州立法質(zhì)量、提升立法工作科學化水平，具有重要意義。
據(jù)悉，本次“體檢”緊扣條例規(guī)定，突出政府和有關方面的法律責任，書面自查與座談評議相結(jié)合、明察與暗訪相結(jié)合、集中檢查與專題調(diào)研相結(jié)合，檢查了《條例》的實施情況。6月14日，市人大常委會成立了執(zhí)法檢查組，印發(fā)了工作方案，明確《條例》列明的22項責任，要求市政府及流域相關縣（區(qū)）政府逐項自查并提交自查報告。7月25日、7月30日，結(jié)合市人大代表統(tǒng)一活動日活動和省人大有關專題調(diào)研，赴惠陽區(qū)開展《條例》實施情況檢查。8月6日，執(zhí)法檢查組分2個小組對惠東縣、惠城區(qū)和大亞灣區(qū)進行實地檢查，并派出2個暗訪組對5個鎮(zhèn)街進行了暗訪。8月7日召開執(zhí)法檢查工作座談會，聽取了市政府、流域相關縣（區(qū)）政府對《條例》實施情況匯報和人大代表評議意見，開展了法律知識問卷調(diào)查。8月13日將暗訪檢查發(fā)現(xiàn)的6個問題轉(zhuǎn)交相關縣（區(qū)）政府和職能部門依法處理。
西枝江源頭水質(zhì)穩(wěn)定保持在Ⅱ類
黃水祥說，自2016年6月1日《條例》施行以來，流域內(nèi)各級政府、相關職能部門高度重視，采取一系列強有力的措施，《條例》貫徹實施取得了明顯成效，贏得社會各界充分肯定。目前，西枝江源頭白盆珠水庫水質(zhì)穩(wěn)定保持在Ⅱ類，西枝江干流水質(zhì)保持良好，主要支流淡水河水質(zhì)穩(wěn)中向好。數(shù)據(jù)顯示，今年1—6月紫溪斷面綜合污染指數(shù)下降37.5%，氨氮濃度下降44.3%，總磷濃度下降24.1%。
“從執(zhí)法檢查情況看，《條例》規(guī)定的22條主要責任全部落實?！秉S水祥說，強化源頭管控持續(xù)加碼，近幾年，流域內(nèi)每年建設項目環(huán)保否決率和重污染項目淘汰率均在10%以上。備受關注的探索生態(tài)補償機制也有實質(zhì)進展，從2016年起市財政每年安排1500萬元生態(tài)補償專項資金，合計已安排6000萬元。
“雖然取得一些成效，但還是存在一些突出問題?！眳⒓訄?zhí)法檢查的市人大代表們提出，通過檢查發(fā)現(xiàn)，《條例》的宣傳和運用不足。舉例說，2018年1月以來，流域內(nèi)立案處罰的570宗環(huán)境違法行為當中，只有1宗運用《條例》進行處罰。畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)管理也不嚴格，白花、多祝等鎮(zhèn)仍有幾十家非法養(yǎng)殖場在生產(chǎn)。同時，生活污水處理設施建設相對滯后。同時，執(zhí)法檢查組指出，西枝江流域內(nèi)黑臭現(xiàn)象仍然突出，惠城區(qū)木瀝河、蓮塘布河、河橋水、冷水坑水，惠東縣萬松河、白花河、黃排河，惠陽區(qū)橫嶺水、古屋水等河涌水質(zhì)仍為劣Ⅴ類。
以壯士斷腕的決心整治河涌污染
惠州市人大常委會組成人員建議，法規(guī)實施的前提是知法，要充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡等媒介，深入開展《條例》宣傳，提高全民保護意識；采取講座、以案說法等主題宣傳活動，提高相關單位知法、懂法、守法水平。
“要全面落實《條例》規(guī)定是各級政府和相關職能部門的責任?！笔腥舜蟪Ｎ瘯M成人員指出，要嚴肅畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)管理，依法劃定、發(fā)布和修訂；完善流域生態(tài)補償機制，盡快出臺流域生態(tài)補償專項資金管理使用辦法，用好生態(tài)補償資金；加快桉樹林改造和生態(tài)公益林提質(zhì)擴面進度，提升林業(yè)生態(tài)質(zhì)量；進一步完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)督管理系統(tǒng)，實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測“一張圖”。
惠州市人大常委會組成人員建議，《條例》立法目的就是保護西枝江水質(zhì)。要堅定不移完善污水處理設施，補齊流域生活污水處理能力不足、標準不高、管網(wǎng)不配套短板；要以壯士斷腕的決心整治河涌污染，清理入河排污口，消除劣Ⅴ類水體，實行交接斷面水質(zhì)達標管理，確保國控、省控斷面水質(zhì)如期達標；要以示范引路，推進科學集約種植，確保農(nóng)用農(nóng)藥、化肥用量零增長；要以鐵的手腕，防止非法養(yǎng)殖反彈，清理“散亂污”企業(yè)，打擊偷排漏排、不正常運行治污設施等違法行為。（記者
羅銳）
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